B. Autorités de recours
I. En général
Art. 30
1 Le Tribunal cantonal est l’autorité supérieure ordinaire de recours.
2 Le Conseil d’Etat n’est autorité de recours que dans les cas prévus par la présente loi.
3 Les autorités cantonales inférieures ou les autorités communales peuvent être autorités de recours si le droit fédéral ou cantonal le prévoit.
Le règlement de la Commune Y. sur l’affermage des terres et domaines agricoles communaux du 30 mars 2009 (ci-après : le règlement communal), sanctionné par le Conseil d’Etat le 3 juin 2009, énonce des règles de procédure et son article 12 réserve le droit de recourir contre les décisions du Conseil communal selon les voies prévues par le « droit supérieur », sans toutefois les définir. La lettre du chef du dicastère de l’économie, des finances et de l’intégration sociale, du 30 août 2013, informant X. de la décision prise par le Conseil communal d’attribuer la parcelle à un autre agriculteur, ne comporte pas de voies de droit. Requis de rendre une décision susceptible de recours, le chef du dicastère concerné a consulté le Service juridique de l’Etat, le Service cantonal des communes et la présidente de la commission de conciliation des baux à ferme agricoles pour déterminer ce « droit supérieur ». A juste titre, il a été conclu que la loi fédérale sur le bail à ferme agricole du 4 octobre 1985 (ci-après : LBFA) et la loi cantonale d’introduction à la LBFA du 14 octobre 1986 (LI-LBFA) ne s’appliquaient pas à la contestation de l’attribution d’une parcelle en bail à ferme, puisque ces lois portent sur des aspects limités du bail à ferme agricole, en particulier le maintien et le renouvellement d’un bail sur une exploitation ainsi que le montant des fermages, et non sur le choix d’un fermier pour une terre apparemment libre de bail. La question de l’instance de recours prévue par « le droit supérieur » n’a pas été résolue par l’autorité communale. Le recourant fonde son recours sur l’article 42 al. 2 let. e de la loi cantonale du 23 mars 1999 sur les marchés publics (LCMP) en invoquant la similitude entre la procédure prévue par le règlement du Conseil général du 30 mars 2009 concernant l’affermage des terres et domaines agricoles communaux (ci-après : le règlement) avec celle des marchés publics. La LCMP vise à harmoniser les règles de passation des marchés publics, notamment des communes, conformément à des principes définis par le droit international et intercantonal. Elle s’applique aux marchés de construction, de fournitures et de services. En l’espèce, l’intimé a invité, par une procédure ouverte publiée, les agriculteurs intéressés à présenter une offre pour l’affermage d’une parcelle agricole. La commune n’acquérait pas de bien ni n’en aliénait et la mise à disposition d’un bien moyennant rémunération sous forme de fermage, par la conclusion d’un bail à ferme, n’est pas, de l’avis de la Cour de céans suivi par la jurisprudence d’autres cantons, soumise à la législation sur les marchés publics (arrêt du Tribunal administratif du canton de Berne du 26.07.2013 [VGE 110.2013.157 publié in JAB 2013.521 ss et cité in DC4 2014, p. 193] concernant l’attribution par la commune municipale de Berne de l’acquisition et la revalorisation de son vieux papier, ainsi qu’arrêt du Tribunal administratif du canton du Tessin du 13.05.2013 [TA TI 52.2013 81/87 cité in DC4 2014, p. 193] concernant l’attribution d’un pâturage). Peu importe que la procédure d’attribution se fasse suite à un appel aux intéressés par voie de presse et que le règlement applicable soit calqué sur le droit des marchés publics. C’est à juste titre que le président de l’organe de référence en matière de marchés publics a conclu, dans son appréciation du 11 septembre 2013, adressée au Service juridique de l’Etat de Neuchâtel, que « ce cas ne constitue pas un marché public au sens de la loi ad hoc (…) la collectivité publique n’achète rien, mais met à disposition des terrains, contre un fermage ». La commune ayant choisi de réglementer un domaine qui relève de ses compétences par le biais d’un acte législatif mentionnant des voies de droit, on retiendra que la matière est réglée par le droit public. La possibilité de recourir à l’encontre d’une décision d’attribution, réservée à l’article 12 du règlement, doit s’interpréter à la lumière de l’article 29a Cst., qui donne à toute personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire et étend le contrôle judiciaire à toutes les matières, y compris aux actes de l’administration, en établissant une garantie générale de l’accès au juge. L’objectif de cette disposition constitutionnelle est de généraliser la voie du recours à un juge dans les domaines où un tel recours n’existait pas, c’est-à-dire pour les litiges qui relevaient d’une autorité administrative (non judiciaire) qui tranchait définitivement ou, du moins, dont la décision ne pouvait faire l’objet d’un contrôle juridictionnel complet (Aubert / Mahon,Petit commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 29a, ch. 5). Faute d’indication plus précise dans le règlement, et après avoir constaté que les voies de droit prévues par la législation fédérale et cantonale en matière de marchés publics et de baux agricoles ne sont pas applicables, il faut considérer que le Tribunal cantonal est habilité à statuer sur la contestation sur la base de la norme générale de l’article 30 al. 1LPJA. CDP.2013.266
Aux termes de l’article 124a de la loi de santé du 6 février 1995 (LS, RSN : 800.1), législation en application de laquelle l’intimé a rendu sa décision du 27 novembre 2013, la procédure et les voies de droit sont régies par la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 27 juin 1979 (LPJA, RSN : 152.130), qui prescrit à son article 28 que les décisions du Conseil d’Etat ne peuvent faire l’objet d’un recours auprès d’une instance cantonale que dans les cas prévus par la loi. L’article 124b al. 1 LS ne prévoit une possibilité de recours au Tribunal cantonal que contre les décisions du Conseil d’Etat prises en application de l’article 109 al. 2 LS, soit pour l’offre et la remise à titre gracieux ou onéreux de médicaments. Parmi les autres compétences décisionnelles que la LS attribue au Conseil d’Etat, mais contre lesquelles elle ne prévoit aucune voie de recours, figure l’autorisation de mise en service d’équipements techniques lourds et/ou d’autres équipements de médecine de pointe, dans le domaine hospitalier ou ambulatoire, public ou privé (art. 83b al. 1 LS), tels que les centres de chirurgie ambulatoire (art. 2 al. 1 de l’arrêté concernant la mise en service d’équipements techniques lourds et d’autres équipements de médecine de pointe du 1er avril 1998 [ci-après : arrêté sur les équipements, RSN : 800.100.02]). L’absence dans la LS de voie de recours en la matière n’est toutefois pas déterminante, puisque la garantie constitutionnelle d’accès au juge est concrétisée par l’article 86 al. 2 LTF qui est directement applicable depuis le 1er janvier 2009. Force est ainsi d’admettre que, sauf à considérer qu’elle revêt un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF) – ce qui a été nié dans une récente affaire tant par le Tribunal fédéral que par la Cour de céans (arrêt du TF du 10.07.2012 [2C_673/2012] cons. 3.2; arrêt de la CDP du 18.12.2012 [2012.219] cons. 1c, confirmé par le TF le 16.12.2013 [2C_123/2013]) – la décision octroyant, comme en l’occurrence, une autorisation de mise en service d’équipements techniques lourds et/ou d’autres équipements de médecine de pointe doit pouvoir être contestée devant un tribunal statuant en dernière instance cantonale. Dans ces conditions, la Cour de droit public du Tribunal cantonal, qui est l’autorité supérieure ordinaire de recours (art. 30 al. 1 LPJA), est compétente pour connaître de la présente contestation. RJN 2015, p. 427
En l’absence de disposition légale, communale ou cantonale, prévoyant une autre voie de droit (la procédure d’opposition prévue par le règlement communal du port ne concernant que l’attribution des places d’amarrage [art. 8]), la décision du 29 avril 2013 du Conseil communal de Y. est susceptible d’être déférée directement au Tribunal cantonal, autorité supérieure ordinaire de recours. Il s’ensuit que la compétence de la Cour de droit public est donnée (art. 30 al.1 LPJA). CDP.2013.121
Selon la loi, une autorité communale ne peut être autorité de recours que si le droit fédéral ou cantonal le prévoit (art. 30 al.3). Dans les domaines ressortissant à la compétence exclusive des communes, notamment en matière de fonctionnaires communaux, le recours direct au Tribunal administratif est en principe ouvert. Le droit cantonal peut prévoir la possibilité des communes d’instituer une voie de recours sur le plan communal. A contrario, si le droit cantonal ne les y autorise pas, les communes ne peuvent pas créer des organes de recours (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad. art. 30 al. 3, p. 132-133). En l’espèce, le règlement général de la Commune Y. n’institue pas le conseil communal comme autorité de recours. Le prévoirait-il qu’il se heurterait au droit cantonal qui, en matière de personnel communal, attribue au conseil communal la compétence de nommer et de révoquer les agents et employés de l’administration (art. 30 al. 4 litt. d de la loi sur les communes). Aussi un premier recours au niveau communal en cette matière n’est-il pas admissible et la voie du recours directe au Tribunal administratif était-elle ouverte. TA.2010.68
L’indication des voies de droit figurant dans la décision attaquée (« Réclamations : Par écrit – délai 8 jours ou selon procédure légale ») ne peut créer une voie de droit là où elle n’existe pas (Bovay, Procédure administrative, 2000, p. 272 et la référence à l’ATF 117 Ia 297, 299 cons. 2). En l’absence d’une disposition spéciale divergente, il y a donc lieu de considérer que toute contestation devait bien intervenir sous la forme d’un recours, auprès du Tribunal administratif sur la base de sa compétence générale subsidiaire (art. 30 al. 1 LPJA), dans le délai de 30 jours (art. 34 al. 1 LPJA). TA.2007.163
Prise expressément en vertu et dans le cadre du pouvoir de surveillance que lui confère l’article 5 de la loi concernant les autorités scolaires, la décision contestée par l’intéressée n’est ainsi pas sujette à recours devant le Tribunal administratif. L’indication des voies de recours figurant dans cet acte n’y change rien. Il ne peut ainsi être entré en matière sur le recours. TA.1999.81
En principe, le dénonciateur n’a pas la faculté de recourir contre la décision prise par une autorité de surveillance statuant cette qualité, à moins que l’intéressé ne prétende que l’autorité de surveillance aurait dû traiter son intervention comme un recours. RJN 1999, p. 262